Una legge sui partiti? Una premessa storica.

Come si sa, il M5s sta battendosi contro una proposta di legge di regolamentazione dei partiti fortemente voluta dal Pd. Il M5s teme che si tratta di una legge fatta su misura contro di sé e si tratta di un sospetto più che fondato, ma questo basta a giustificare l’opposizione tout court alla legge senza cercare di cambiarla? Prima di entrare nel merito della questione, forse è utile una ricostruzione storica su come sia sorto il problema e dobbiamo risalire ad un secolo fa.
Il partito politico così come lo conosciamo, con insediamento territoriale, istanze organizzate, statuti eccetera, è una realtà tutto sommato recente, risale a poco più di un secolo fa. Nell’ordinamento parlamentare liberale, i  partiti coincidevano con i gruppi parlamentari e, siccome il Parlamento godeva di autodichia, cioè del potere di decidere autonomamente sui ricorsi contro i suoi atti amministrativi, e questo in omaggio alla separazione dei poteri, per cui  il Parlamento doveva restare indipendente dal potere giudiziario. Questo regime era esteso anche ai gruppi parlamentari. In altri termini, ogni gruppo decideva inappellabilmente sulla sua disciplina interna. Pertanto, sono a dopo la prima guerra mondiale, non si poneva il problema di regolamentarlo in nessun modo.

Ma quando i partiti iniziarono a darsi una strutturazione territoriale, una catena di comando nazionale ed un gruppo dirigente distinto dai gruppi parlamentari, si posero problemi di diversa natura ed, in primo luogo, il rapporto fra gruppo dirigente nazionale, eletto dagli iscritti, e gruppo parlamentare: chi prevaleva fra i due in caso di dissenso? E poi il nervo scoperto delle sanzioni disciplinari: il partito, attraverso i suoi organismi statutari, poteva espellere un suo iscritto? E con quali procedure? E se si fosse trattato di un parlamentare? In questi casi l’escluso avrebbe potuto far ricorso al giudice ordinario scavalcando gli organi interni al partito. Allo stato dei fatti, il partito politico era considerato alla stregua di una associazione di fatto e, come tale, solo marginalmente soggetta al codice civile. Nella breve stagione della democrazia liberale dei primi novecento, ci furono alcuni episodi  del genere che accesero un dibattito presto smorzato dal sopravvenire della guerra e, nei pochi anni succeduti alla guerra e precedenti alla marcia su Roma, la questione restò ai margini, rispetto alle urgenze del momento, per riesplodere in occasione del caso Matteotti che si intrecciò con una crisi interna al Pnf.
Poi, nel breve volgere di una manciata di mesi, superata la crisi Matteotti, vennero le “leggi fascistissime”, i deputati aventiniani vennero dichiarati decaduti, sciolti tutti i partiti diversi da Pnf che divenne oggetto di leggi di rango costituzionale e, di fatto, sottratto in toto alla magistratura ordinaria. Il punto merita qualche spiegazione. Ovviamente, non era pensabile un intervento della magistratura contro il Pnf in quanto tale, trattandosi di un partito assistito da leggi di rango costituzionale, il cui statuto era approvato con decreto reale (art 6 dello Statuto del Pnf, come modificato nel 1929), oltre che essere il partito di governo. Ma neppure si prospettò mai la possibilità di ricorsi all’Autorità giudiziaria di singoli membri, contro decisioni degli organi di partito (ad esempio contro una sanzione disciplinare o un licenziamento e si badi che per l’art. 18 dello Statuto, l’espulso era “messo al bando della vita pubblica”). Ormai sarebbe stato difficile sostenere che il Pnf era una associazione di fatto sfornita di stato giuridico, date le leggi che lo riguardavano, ma  l’ipotesi di un contenzioso giurisdizionale per questioni interne al partito, semplicemente, non era neppure presa in considerazione.

Si creò una situazione per cui un Partito diventato ormai soggetto di diritto pubblico ed, addirittura costituzionale, non era soggetto alla giurisdizione ordinaria per quanto potesse attenere al contenzioso interno. Di fatto al Partito era estesa l’autodichia riservata alle Camere: il suo foro interno era l’unico che potesse regolarne la vita interna. D’altro canto, diversamente che dittatura sarebbe stata? Mai vista una “dittatura di diritto|”!

Il problema non poteva non riproporsi dopo la caduta del fascismo appena eletta l’Assemblea Costituente. L’art. 49, come si sa, riconosce a tutti i cittadini il diritto di associarsi liberamente in partito “per concorrere con metodo democratico a determinare la politica nazionale”.  Giunti alla discussione sul punto in sottocommissione, si pose un problema: il riferimento al metodo democratico andava riferito all’esterno di ciascun partito, nella competizione con gli altri, oppure all’interno di ciascun partito? L’on Carlo Ruggiero (Psli, socialdemocratico), l’on. Pietro Mastino (Partito Sardo d’Azione) e l’on Costantino Mortati (Democrazia Cristiana) (cui si associarono il liberale Bellavista ed il Dc Sullo) proposero  emendamenti che, con sfumature diverse, riferivano il metodo democratico al funzionamento interno dei partiti, suscitando la decisa opposizione dei comunisti. Togliatti (con un discorso che oggi farebbe la fortuna dell’on Toninelli) sostenne che sarebbe stata una limitazione del diritto di ciascun partito di darsi il proprio ordinamento. L’intervento del segretario del Pci era presentato come riferito ad una situazione astratta in cui potesse sorgere un partito non democratico (lui disse, per esempio, anarchico) che avrebbe dovuto essere combattuto con il metodo del confronto democratico e non dell’imposizione giuridica, ovviamente  sino a quando questo non compisse reati. In realtà. Togliatti aveva davanti a sé una idea molto concreta: che il partito da colpire attraverso questa interpretazione dell’art 49 fosse proprio il Pci che, come si sa, aveva un suo costume organizzativo (basato su una lettura di tipo staliniano del centralismo democratico) che proibiva le correnti e obbligava tutti gli iscritti ad applicare la linea politica decisa a maggioranza. Gli altri partiti, invece, erano tutti organizzati in correnti e temevano questa compattezza del Pci che poteva giocare sull’accordo con singole correnti di ciascuno di essi. In effetti, come si vede anche dai proponenti, lo schieramento oppose subito democristiani, liberali, socialdemocratici a socialisti e comunisti. Di fronte a questa opposizione, Mortati, Mastino e Ruggiero ritirarono i loro emendamenti. Un estremo tentativo, di far rientrare dalla porta quel che era uscito dalla finestra, lo fece Sullo che propose un emendamento per il riconoscimento di legge dei partiti (similmente ai sindacati) che avrebbe riproposto la questione in sede di legge costituzionale successiva, ma anche questo tentativo naufragò e fu definitivamente sancito che il riferimento al “metodo democratico” andava inteso in senso puramente esterno ad ogni singolo partito. (si vedano gli atti dell’Assemblea Costituente pp. 4112-4166).
Questo ebbe anche la conseguenza di escludere la possibilità di adire il giudice ordinario per le controversie interne ai partiti (e infatti, da allora in poi, una giurisprudenza costante ha sempre rigettato ricorsi di questo genere per “difetto di giurisdizione”).

In questo modo si riproduceva l’autodichia della forma partito,  anche se con ovvie differenze dovute alla forte attenuazione del principio gerarchico e della leadership personale. Dal regime di partito si passò al regime di partiti, ma pur sempre in una cornice di autoreferenzialità giuridica.  E questo a sua volta determinò una sorta di “reverenza partitocratica” da parte della magistratura ordinaria anche in sede di processi di altro genere: i processi per corruzione politica furono per molto tempo rarissimi e quasi mai coronati per condanne magari per  sopravvenuta prescrizione. Ovunque i partiti entrassero dalla porta, il diritto usciva dalla finestra: un far west giuridico che non avrebbe mancato di dare i suoi frutti.

Infatti, a partire dagli anni sessanta, i partiti conobbero un lento ma inarrestabile processo di burocratizzazione: la partecipazione democratica venne mortificata  e, in diversi partiti, semplicemente azzerata, attraverso la pratica dei tesseramenti truccati, delle frodi congressuali, dell’appropriazione delle risorse economiche del partito da parte di qualche corrente particolare, più raramente delle espulsioni dei dissidenti. Ed a questo si accompagnò una rigogliosa crescita del ceto politico per cui gli apparati di partito crebbero costantemente, l’istituzione delle regioni e di nuovi enti locali fece ulteriormente aumentare il ceto politico, lo sviluppo del sistema delle Partecipazioni statali e la fungaia di enti pubblici e para pubblici fece nascere un ceto politico di complemento alimentato dalle loro ricche prebende, il sindacato conobbe una espansione organizzativa senza precedenti. Ma, più ancora che dai numeri, il processo di burocratizzazione fu indotto da altri due fattori concomitanti: la presa di coscienza di sè del ceto politico e lo sviluppo di modelli centralistici nei partiti. Di qui la degenerazione del sistema che portò alla sua ingloriosa fine nel fango di Tangentopoli.

Aldo Giannuli